Anayasa’ya Aykırılık Devam Ediyor: Yurt Dışı Çıkış Tahdidi

Bu makale Legal Mali Hukuk Dergisi, Sayı:43, (Temmuz 2008)’de yayınlanmıştır.

Özgür Biyan

I. GİRİŞ

Bilindiği üzere Türk vergi hukukunda vergi tahsilâtının etkin ve güvenilir bir şekilde yürütülebilmesi için çeşitli uygulamalar ve düzenlemeler bulunmaktadır. Esas olarak vergi tahsilâtına yönelik güvenlik önlemlerinin pek çoğu 6183 sayılı Amme Alacakları Tahsil Usulü Hakkında Kanun kapsamında düzenlenmiştir. Bunun en önemli istisnalarından biri olan yurt dışına çıkış yasağı uygulaması ise uzun bir süredir 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22. maddesine istinaden uygulanmaktaydı. Söz konusu hükmün Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi sonrası doğru bir hamle ile yurt dışı çıkış yasağı uygulaması da 6183 sayılı Kanun kapsamında dâhil edilmiş bulunmaktadır.

 Yurt dışına çıkış yasağı vergi yükümlüsünün seyahat özgürlüğüne bir devlet müdahalesidir. Bu nedenle özgürlüğün sınırlandırılmasını ifade eden bu müdahalenin, meşru ve ölçülü olarak yapılıp yapılmadığı hukuk devleti ilkesi açısından sorgulanması gereken bir konudur.

Eski uygulama, vergi tahsilâtını sağlamaya yönelik kamu yararı amacını aşması ve idareye geniş yetkiler tanıması nedeniyle haklı eleştirilere uğramıştır. Anayasa Mahkemesi’nin eski uygulamayı iptal eden kararının (1) dayanağını da esas olarak bu haklı eleştiriler oluşturmuştur.

Son yapılan düzenlemeler çerçevesinde revize edilen yurt dışı çıkış yasağı uygulaması geçmiş dönemdeki eleştirilere rağmen yine Anayasa’nın temel normlarına aykırı hükümler ihtiva etmeye devam etmektedir. Bunun yanında söz konusu yeni düzenleme, Gelir İdaresi tarafından kabul edilmese de (2) İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi (İHAM) standartlarına da uyumlu değildir.

Bu çalışmada bu aykırılıklar irdelenmeye ve normatif bir yaklaşımla yeni uygulama değerlendirilmeye çalışılacaktır. Eski hükmü iptal eden Anayasa Mahkemesi Kararında dile getirilen itiraz ve değerlendirme noktalarına da yeri geldiğinde yer verilecek, böylece yeni uygulamanın eksiklikleri daha net ortaya konulmaya gayret edilecektir.

II. YURT DIŞI ÇIKIŞ YASAĞI UYGULAMASI NEDEN İPTAL EDİLMİŞTİ?

Yurt dışı çıkış yasağı uygulamasını Anayasa’ya aykırı gören ve Yüce Mahkemeye götürerek iptal yoluna başvuran Ankara Asliye 1. Ticaret Mahkemesi ve İstanbul 2. İdare Mahkemesi itiraz gerekçelerinde özetle şu nedenleri belirterek iptal isteminde bulunmuşlardır:

– Yasa koyucunun temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması konusunda takdir yetkisi sınırsız değildir. Yurt dışı çıkış yasağı uygulamasında idarenin takdir yetkisi çok geniş tutulmuştur.

– İHAM kararlarında insanların doğumla kazandıkları temel hakların ve toplumun bir bireyi olmaları sonucunda tanınan hak ve özgürlüklerin yeterince ve serbestçe kullanılmasının hukuk devletinin vazgeçilmez gereklerinden olduğu belirtilmiştir.

– Topluma karşı kimi vatandaşlık ödevlerinin istenmesi yerinde olmakla birlikte, bunların ilgili yasalarda gösterilen kurallara bağlı olarak eşit, adil, dengeli olması ve hukuk devleti ilkesinin gereklerine uygun biçimde istenilmesi zorunludur.

– Anayasa’nın 23. maddesinde “vatandaşlık ödevi” nedeniyle sınırlama yapılabileceği belirtilmektedir. Ancak yurt dışı çıkış yasağı sınırlaması vergi borcu bakımından açık ve net olmadığı gibi, vergi ödevinin hangi aşamasında, hangi yetkililerce ve hangi ölçütlere göre yasak konulacağı belirtilmemiştir. Dolayısıyla belirsizlik fazlasıyla mevcuttur.

– Anayasal koruma altında bulunan yurt dışına çıkma özgürlüğü soyut nitelikteki sınırlamalarla ihlal edilmekte, yetersiz ve ölçüsüz kullanılmaktadır.

– Vergi borcunun tahsilatı ile ilgili vergi mevzuatında gerekli ve elverişli araçlar bulunmaktadır. Daha hafif ve uygun yöntemler mevcut iken en ağır yöntemin seçilmesi sonucunda anayasal koruma altında bulunan temel hak ve özgürlüklerden olan seyahat özgürlüğünün kısıtlanmasını doğuracak biçimde yurt dışına çıkışın yasaklanmasında vergi borcunun tahsili amacı için aranan gereklilik, elverişlilik ve oranlılık unsurları bulunmadığından ölçülülük ilkesi ihlal edilmektedir.

Yüce mahkeme itirazı değerlendirmiş, 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22. maddesini Anayasa’nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırı bulmuştur. Söz konusu itiraz Anayasa’nın 5., 6., 10., 15., 36., 38., 40., 48., 49., 73. ve 125. maddeleri yönünden ayrıca inceleme konusu yapılmamıştır.

III. YURT DIŞI ÇIKIŞ TAHDİDİ: YENİ UYGULAMA

A) YASAL DÜZENLEME

766 sayılı “Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” (3) ile birçok vergi kanununda önemli değişiklikler yapılmıştır. Konumuzla ilgili olarak söz konusu Kanun’un 5. maddesi ile 6183 sayılı Kanun’a 36/A maddesi eklenmiştir. Buna göre;

“Devlete ait olup 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 4458 sayılı Gümrük Kanunu kapsamına giren amme alacakları ile bunlara ait zam ve cezalarını ödeme emrinin tebliğ tarihini takip eden yedi gün içerisinde ödemeyen ya da bu Kanun hükümleri uyarınca hakkında bu alacaklar nedeniyle ihtiyati haciz kararı alınan amme borçlusunun yurt dışına çıkışı, alacaklı tahsil dairesinin talebi halinde ilgili makamlarca engellenir.

Yurt dışı çıkış tahdidi, yüzbin Yeni Türk Lirası ve üzerinde olan teminat altına alınmamış amme alacağı için uygulanır. Bakanlar Kurulu, bu tutarı on katına kadar artırmaya, yarısına kadar indirmeye ve yeniden kanuni tutarına getirmeye yetkilidir.

Amme alacağına karşılık teminat alınması, alacağın tecil edilmesi, borçlunun aciz halinin tespit edilmesi, yargı mercilerince amme alacağının takibinin durdurulmasına karar verilmesi veya takibin kanunen durdurulması gereken diğer hallerde yurt dışı çıkış tahdidi, alacaklı tahsil dairesinin talebi üzerine ilgili makamlarca kaldırılır.

Amme borçlusu hakkında uygulanan yurt dışı çıkış tahdidi, hastalık, iş bağlantısı gibi hallerde alacaklı tahsil dairesinin uygun görmesi ve bildirimi üzerine ilgili makamlar tarafından kaldırılır. Bu fıkraya göre yurt dışı çıkış tahdidinin kaldırılmış olması yeniden tatbikine mani değildir. 

Amme borçlusuyla birlikte amme alacağının ödenmesinden sorumlu olan ve bu Kanuna göre amme borçlusu sayılan kişiler hakkında da bu maddede yer alan esaslara göre yurt dışı çıkış tahdidi uygulanır.

Bu maddenin uygulamasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.”

B) DÜZENLEMENİN ANAYASA KURALLARI KARŞISINDA DEĞERLENDİRİLMESİ 

1. Düzenlemenin Pozitif Tarafları 

Yeni düzenleme ile yurt dışı çıkış yasağı uygulamasının, Amme Alacakları Tahsil Usulü Hakkındaki Kanun kapsamına alınması kodifikasyon açısından uygun olmuştur(4). 

Diğer yandan eski uygulamada Pasaport Kanunu dâhilindeki düzenlemede “vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere” ifadesi yer alıyordu. Bu ifadedeki “vergi borcu” kavramı içinde hangi kamu alacaklarının düşünülmesi gerektiği tereddüt konusu olmuştu. Hatta hatalı bir uygulama ile vergi borcu kavramının içi genel tebliğlerle doldurulmaya çalışılmıştı(5). Yeni düzenlemede bu konu aşılmış ve yurt dışı çıkış yasağı konusuna 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 4458 sayılı Gümrük Kanunu kapsamına giren amme alacakları ile bunlara ait zam ve cezalarının gireceği hüküm altına alınmıştır. 

2. Düzenlemenin Hukuka Aykırı Tarafları 

İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi (İHAM) yurt dışı çıkış yasağı ile ilgili davalarda bazı standartlar belirlemiş ve bu standartlara aykırı düzenlemelerin seyahat özgürlüğünü kısıtlayıcı düzenlemeler sayılacağını ifade etmiştir. Anayasa Mahkemesinin iptal kararında da atıf yaptığı 27 Mayıs 2006 tarihli bir dava sırasında İHAM’nin seyahat özgürlüğünün hukuk ilkelerine uygun olup olmadığının değerlendirilmesi için tespit ettiği temel standartlar şöyle sıralanabilir(6): 

– Sınırlama yasal mı?

– Sınırlama meşru bir amaca dayanıyor mu?

– Sınırlama orantılı mı? (amaç-araç ilişkisi) 

Sınırlamanın yasal olmasından yasağın süresinin, borcun hesaplanmasının ve zamanaşımının öngörülebilirliği, yetkilerin belirli olup olmadığı vb. konular anlaşılmalıdır. Sınırlamanın meşru bir amaca dayanması ise getirilen sınırlamanın, kamu düzeninin sürdürülmesi ve başkalarının haklarının korunmasıdır. Son standart olan sınırlamanın orantılı olup olmaması ise kilit konumdaki standarttır ve belki de en kapsamlısıdır. Orantılılık standardı, yurt dışı çıkış sınırlamasına ilişkin vergi miktarının yüksekliği ile kamu yararı arasındaki ilişkinin analizine, yurt dışı çıkış yasağı süresinin ne kadar uzun olacağına ilişkin analize, uygulamanın otomatik bir uygulama olup olmadığı (7) hakkında değerlendirmeye, orantılılık ölçümlemesini sağlayacak unsurların yasada yer alıp almadığına ve son olarak uygulamanın belirlilik ilkesine uygun olup olmadığı tahliline dayanır. 

Anayasa’nın 23. maddesi (8) de incelendiğinde görüleceği üzere, yurt dışı çıkış yasağının uygulanabilmesi için meşru sınırlamanın sebep, araç ve ölçüleri için şu tespitler yapılabilir(9): 

– Vatandaşın yurt dışına çıkışı ancak vatandaşlık ödevi sebebiyle sınırlanabilir.

– Vatandaşın yurt dışına çıkışı ancak kanunla sınırlanabilir.

– Vatandaşın yurt dışına çıkış hakkının özüne dokunulamaz.

– Vatandaşın yurt dışına çıkışı demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı bir biçimde sınırlanamaz. 

Anayasa’nın, “Yerleşme ve seyahat hürriyeti” başlıklı 23. maddesinde, herkesin yerleşme ve seyahat özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiş, maddenin üçüncü fıkrasında da, vatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğünün, vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabileceği belirtilerek özel sınırlandırma nedenleri gösterilmiştir. Maddeye göre, vatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğü ancak vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabilecektir. 

Bu tespitlerden sonra İHAM standartları ışığında Anayasal kurallar açısından yeni düzenlemenin değerlendirilmesini yapmaya çalışabiliriz. 

a) Vatandaşın yurt dışına çıkışı ancak vatandaşlık ödevi sebebiyle sınırlanabilir (meşruluk). 

Vergi borcu, Anayasa’nın 73. maddesine göre vatandaşlık ödevidir. Anayasa ve yasalarla, kamu giderlerinin karşılanabilmesi için herkese ödev olarak öngörülen vergi ödeme yükümlülüğünün, zamanında ve eksiksiz yerine getirilmesi durumunda, yasalarla idareye yüklenen kamu hizmetlerinin, buna bağlı olarak kamu düzeninin ve başkalarının hak ve özgürlüklerini korumanın aksatılmadan sürdürülmesi mümkün olacaktır. Bu anayasal yükümlülük, aynı zamanda seyahat özgürlüğünü düzenleyen 23. maddede sınırlama nedeni olarak öngörülmüştür(10). 

Diğer bir ifadeyle vergi yükümlüsünün ekonomik ilişkide bulunduğu ülkenin egemenlik gücüne dayalı olarak zora dayalı bir ödemede bulunması, yükümlünün sadece devlete karşı ödevli olmasının değil, demokratik toplum düzeninin sürdürülmesine karşı ödevlerinin bulunmasının sonucudur. Bu nedenle de vergi yükümlülüğüne aykırı davranmak veya vergi ödememek, devlete değil, demokratik toplum düzeni içinde başkasının haklarına zarar bağlamında algılanmalıdır. Dolayısıyla vergi borcunun tahsil olanaklarını koruma amacıyla yurt dışı çıkış yasağının düzenlenmiş olması sınırlama sebebi bağlamında meşrudur(11). İlke olarak vergi ödevi nedeniyle vatandaşın seyahat hürriyeti kapsamındaki yurt dışına çıkma hürriyetinin sınırlanabileceği konusunda herhangi bir tereddüt bulunmamaktadır(12). 

b) Vatandaşın yurt dışına çıkışı ancak “kanun”la sınırlanabilir. 

i) Belirlilik ilkesine uygunluk 

Anayasa’nın 23. maddesinde öngörülen sınırlama nedenleri ve bunlar arasında yer alan “vatandaşlık ödevi” genel nitelikte, soyut bir kavramdır. Yasa koyucunun getireceği her sınırlayıcı düzenlemede bu nedenleri somutlaştırması gerekir. Keyfiliğe varabilecek uygulamaları önleyebilmek bakımından gerekli olan açıklık ve somutluk, sınırlamanın yasayla yapılmış olarak kabul edilmesi için zorunludur. Aksi halde hukuk devletinin gerektirdiği belirginlik karşılanmamış olur ve amaç-araç ilişkisini denetlemek güçleşir(13).

Anayasa’ya göre seyahat özgürlüğü ancak kanun ile sınırlanabilir. Hatta bu açıdan yasanın belirlilik düzeyi de konuyla bağlantılıdır. Sonuç olarak yasa bireye keyfi müdahalelere karşı uygun bir korunma olanağı vermek üzere, kamu otoritesine verilen yetkinin kapsam ve kullanma koşullarının yeterli açıklıkta belirlenmesi gerekir(14). 

Kime, ne zaman, niçin, nasıl hangi makam tarafından, hangi işlemle yurt dışı yasağı konulacağının mutlaka kanun metninde açık ve net bir biçimde gösterilmesi zorunluluktur(15). Yeni düzenlemeyi bu açıdan değerlendirmeye çalışalım.

Yukarıda tablo haline getirildiği üzere Anayasa’nın 23. maddesinde ifade edilen “kanunla sınırlanabilir” ibaresindeki kanun kavramının içeriğine ilişkin soruların tümüne yeni uygulama açısından cevap almak mümkün değildir. O zaman söz konusu uygulama bu haliyle Anayasa’nın aradığı anlamda bir düzenleme değildir. Belirsizlikler varlığını korumaktadır.

ii) Yetki hala idarede: Yargıç kararının zorunluluğu

Yeni düzenlemede kararın alınması ve uygulanmasına ilişkin takdir hala idarededir. Bu durum keyfi durumların önüne geçilmesine ilk engel konumundadır. Konunun uzmanları tarafından çeşitli platformlarda pek çok kez ifade edilmesine rağmen, “yurt dışı çıkış yasağı” kararının ilgiliye bildirimine ilişkin bir hüküm yeni düzenlemede de yer almamıştır. Oysa Anayasa hükümlerine göre bu sınırlandırmayı yapmaya yetkili organ “idare” değildir (16).

Sınırlamanın ancak kanunla yapılabilmesi kuralı, yurt dışına çıkma özgürlüğünün kullanılması ile ilgili olarak idare tarafından hiç bir düzenleyici ya da birel işlemin yapılamayacağı anlamına gelmemektedir. Elbette ki, kanun koyucunun yurt dışına çıkma özgürlüğünü sınırlamasından ve bu konudaki genel çerçeveyi çizmesinden sonra idare, kanunun öngördüğü sınırlamanın ayrıntılarına ve teknik noktalarına(17), biçim ve usule (18) ilişkin düzenlemeler getirebilecek sınırlamayı öngören kanunun ve bu kanuna uygun şekilde çıkarılan düzenleyici işlemin uygulanması amacıyla birel işlemler tesis edebilecektir. Ancak açıktır ki, bu düzenleyici ve birel işlemlerle yurt dışına çıkma özgürlüğüne, kanun tarafından öngörülmeyen bir sınırlama getirilemeyecektir (19). Dolayısıyla, kanunda bir sınırlamanın öngörülmediği hallerdeki işlerin yurt dışına çıkma özgürlüklerini kısıtlayan bütün “idari tasarruflar” Anayasa’nın 13. maddesine aykırılık oluşturacaktır (20).

Yurt dışı çıkış yasağı’nın uygulanmasında nasıl sorusunun cevabı doktrinde genel kabul gören şekli ile yargıç kararına istinaden gerçekleştirmek olmalıdır (21). Yurt dışı çıkış yasağının uygulanabilmesi için karar yetkisinin mahkemeye hatta ceza mahkemesine verilmesi (22) daha uygun olacaktır.

Yürürlüğe giren yeni uygulamada gönderilen ödeme emrine rağmen yedi gün içerisinde belirtilen rakamı ödemeyen ya da hakkında ihtiyati haciz kararı alınan kişiye alacaklı tahsil dairesinin talebi halinde ilgili makamlarca yurt dışı yasağı getirilmektedir. Bu durumda hakkında kesinleşmiş bir yargı kararı bulunmayan kişilerin seyahat hürriyetleri hukuka aykırı bir şekilde engellenmektedir. Bir başka ifade ile sadece idarenin borçlu olduğunu ileri sürdüğü bir kişinin seyahat hürriyeti doğrudan engellenebilecektir (23).

Dolayısıyla yeni düzenlemenin niteliksel olarak maddi anlamda bir kanun olduğu söylenemeyeceği gibi Anayasal gerekleri de karşılayamamaktadır. Yasada yasak kararının ilgiliye bildirimine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Hakkında yurt dışı çıkış yasağı uygulanan yükümlünün bu işlem hakkında bilgilendirilmesi, belirlilik ilkesini hayata geçirir ve keyfiliğe karşı usuli bir güvence sağlar. Gelir İdaresi Başkanlığı resmi web sitesinde bulunan yurt dışı çıkış yasağı sorgulaması da bireysel bir belirlilik sağlamadığı gibi keyfiliği de ortadan kaldırmamaktadır (24).

c) Vatandaşın yurt dışına çıkış hakkının özüne dokunulamaz: Ölçülülük

Anayasanın 13. Maddesi (25) bir hakkın maksimum sınırlama alanını, yani daha fazla sınırlamanın mümkün olmadığı noktayı “hakkın özüne dokunmama” ölçütüyle belirlemiştir. Söz konusu hüküm bu çekirdek alan öncesindeki minimum sınırlama alanını, yani sınırlamanın en son nereye varabileceğinden önce, sınırlamanın amacına ne ölçüde sınırlama ile ulaşılabileceğinin ölçütünü de verir. Bu ölçüt “ölçülülük”tür (26).

Amaç ve araç arasında makul bir ilişkinin bulunmasını, diğer bir deyişle yapılan sınırlamayla sağladığı yarar arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eden ölçülülük ilkesinin, sınırlayıcı önlem ile sınırlama amacı arasındaki ilişkinin denetiminde, yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya elverişli olup olmadığını saptamaya yönelik “elverişlilik”, sınırlayıcı önlemin sınırlama amacına ulaşma ve demokratik toplum düzeni bakımından zorunlu olup olmadığını arayan “zorunluluk”, ayrıca amaç ve aracın ölçüsüz bir oranı kapsayıp kapsamadığını, bu yolla ölçüsüz bir yükümlülük getirip getirmediğini belirleyen “oranlılık” ilkeleri olmak üzere üç alt ilkesi bulunmaktadır (27).

i) Elverişlilik İlkesi Açısından

Çağdaş ülkelerde mükellefin mali durumu idarece yakından takip edilip, ödeme gücü ve şartlarına göre planlamalar yapılırken ülkemizde sadece özgürlüklerin kısıtlanması yoluyla vergilerin tahsil edilmesine çalışılması hem amaca ulaşamayacak olan hem de dünyadaki gelişmelerle ters yönlü ilerleyen bir beyhude çaba olarak kalmaktadır. Vergiler bakımından mükelleflerin ikametgâhlarının bile yeni yerlerde ve çalışma alanlarında olmasının teşvik edilmesi yönündeki liberal tutumlara karşı özgürlüğün kullanılması doğru değildir. Hem özgürlük hem vergi ödeme gücünün kaybolmasının idareye nasıl bir faydası olduğunun mantıksal bir açıklamasını bulmak zordur (28). Özellikle günümüzde iş bağlantıları sebebiyle sürekli yurt dışına çıkmak zorunda olan ve işlerini düzeltmek amacı taşıyan kişilere yurt dışına çıkma demek anlamsızdır. Ülkeyi hapishaneye çevirmemek gerekmektedir. Mevcut düzenleme mahkemece yeniden iptal edilmeden önce gözden geçirilmelidir (29).

Yeni uygulamanın önemli eksikliklerinden biri yurt dışına kaçma, mal kaçırma endişesi bulunan borçlular ile ödeme gücü veya potansiyeli olduğu halde ödemeyenler için bir “tedbir”in uygulanmasına yönelik ölçüt ve koşullara yer verilmemesidir. “Vergiden borç eşittir özgürlükten mahrumiyet” anlayışının, ödeme veya teminata kadar otomatik yasak düzenlemesinin hukuk devleti ile bağdaşması mümkün değildir. Bu tedbirin fayda etmediği, bu tedbire rağmen tahsilâtın yapılamadığı, bir başka deyişle amaca hizmet etmediği hallerde yasağın kaldırılması gerekir. Zira böyle bir durumda amaçla araç arasındaki ölçü kaybolmaktadır. Uygulamanın kişinin ödeme gücü olmadığı için uygulanan bir yaptırıma dönüşmemesi, bu nedenle bu tedbirin amaca hizmet edip etmediği yönünden periyodik değerlendirmelere de tabi tutulması gerekir (30).

ii) Zorunluluk İlkesi Açısından

Mevzuatımızda, tahakkuk, tahsil ve tebligat safhalarında borçlunun yurt içinde olmasını zorunlu kılan bir sebep bulunmamaktadır. Diğer yandan yurt dışında bulunan bir kişi için de cebri icra yöntemleri uygulanabilir (31).

Ayrıca vergi idaresinin amacı vergi alacağını tahsil etmekse ve devletin amacı yurt dışına servet transferini engellemekse öncelikle ilgililerin hesap işlemlerinin takip altına alınması gerekmektedir. Bireyin fiziksel engellenmesi vergi alacağının ya da kamu alacağının tahsilinde etkin ve kolay bir yol değildir (32). Yurt dışına çıkışı engelleme sonuç itibariyle seyahat özgürlüğünü zedeleyen ancak malvarlığına yönelik bir yasaklamadır. Bu yasaklamanın esas hedefi söz konusu kimselerin şu veya bu şekilde özgürlüklerinin kısıtlanması değil, vergi borçlarının ödetilmesi için gerekli önlemlerin malvarlıkları üzerinden alınmasıdır (33).

iii) Orantılılık İlkesi Açısından

Eski uygulamada 25.000 YTL olan borç eşiğinin 100.000 olarak tespit edilmesi nispeten orantılılığı artırmıştır denilebilir (34). Ancak yüzbin Yeni Türk Lirası ve üzerinde olan teminat altına alınmamış amme alacağı için yurt dışı çıkış yasağı uygulanması, düzenlemenin “otomatik” bir uygulama haline gelmesine neden olacaktır. Bu durumda yurt dışı çıkış yasağı ölçülülük ilkesine aykırı hale geldiği gibi, elverişsiz, gereksiz ve orantısız bir tedbir haline gelebilecektir. Çünkü yurt dışı çıkış yasağının uygulanmasının amacı vergi borcunun tahsil olanaklarının korunmasıdır. Araç ise yurt dışına çıkışı sınırlandırmaktır. Amaç ile araç arasındaki makul ilişkinin bulunması için bu aracın kullanılmaması halinde vergi borcunun tahsil edilmeyecek olmasıdır. O halde seyahat özgürlüğüne yönelik ölçülü bir sınırlama ancak yurt dışına çıkışla vergi alacağının tahsil edilememesi arasındaki bağ üzerine kurulabilir. Bu durumda yurt dışına çıkış yasağı olmaksızın yükümlünün malvarlığının önemli bir bölümünün imkânsız değilse de büyük oranda tahsile konu edilmesinin zor olacağını vergi idaresi ortaya koyabilmelidir. Bunun için de yurt dışına çıkışın vergi ödememe amacıyla yapıldığı şüphesi uyandıracak eylem ve belirtilerin aranması gerekir. Örneğin malvarlığının elden çıkarılması ve nakde dönüştürülmesi gibi. Uygulama bu hali ile tahsil olanaklarının korunmasından çok öte, yükümlünün ödemeye zorlanmasını amaçlayan bir uygulama niteliğinde görünmektedir (35).

Diğer yandan yeni uygulamada yurt dışı çıkış yasağının ne kadar uygulanacağına dair sürenin belirlenmemesi de amaç ve araç arasındaki orantılılık açısından analiz edildiğinde anayasaya aykırılık taşımaktadır. Çünkü söz konusu sınırlama olağanüstü bir tedbir olarak, ancak olağanüstü koşullar mevcut olduğunda uygulanabilecek bir düzenleme olduğundan geçici ve süresi belirli olmalıdır (36). Örneğin 6183 sayılı yasa dâhilindeki diğer tahsil olanaklarının uygulanmasına yetecek kadar bir süre yeterli görülebilir.

Süresiz, ya da ödeme veya teminat gösterme veya zamanaşımı tarihine kadar uygulanabileceği anlaşılan (yeni) yurt dışı çıkış tahdidi, ödemeye zorlama yaptırımı olarak orantısızdır. Kaldı ki her olayda tahsilâtı ortadan kaldıracak makul şüphelerin araştırılması da hukuk devleti açısından gereklidir (37).

VI. SONUÇ

5766 sayılı Kanun ile 6183 sayılı Kanun’a eklenen 36/A hükmü ile getirilen yurt dışı çıkış tahdidi uygulaması baştan sona analiz edildiğinde görülecektir ki Anayasa’nın başta 13 ve 23. maddesi olmak üzere hukuk devleti ilkesinin gerektirdiği ana ilkelere ve İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi tarafından belirlenen standartlara aykırıdır.

Yeni uygulama çalışmada ayrıntılı değerlendirildiği üzere yurt dışına çıkmak isteyen kişilerin vergi borçlarını ödemeye zorlayıcı nitelikte, kaynağını Anayasa’da bulan meşru bir amaca dayanmaktadır. Yeni düzenleme Anayasa’nın 13. maddesinde ifade edilen ölçülülük ilkesi ile uyumlu değildir. Elverişlilik, zorunluluk ve orantılılık unsurlarına aykırı ve belirsiz durumlar varlığını korumaktadır.

Diğer yandan düzenleme Anayasa madde 23’de ifade edilen kanun kavramının içeriği ile örtüşmemekte, belirlilik ilkesine aykırı bazı boşluklar barındırmaktadır. Anayasa’nın 23. maddesinde ifade edilen “kanunla sınırlanabilir” ibaresindeki kanun kavramının içeriğine ilişkin soruların tümüne yeni düzenlemede cevap almak mümkün değildir. O zaman söz konusu uygulama bu haliyle Anayasa’nın aradığı anlamda bir düzenleme değildir.

Yeni düzenlemede kararın alınması ve uygulanmasına ilişkin takdir hala idarededir. Bu durum, keyfi durumların önüne geçilmesine önemli bir engel konumundadır. Konunun uzmanları tarafından çeşitli platformlarda pek çok kez ifade edilmesine rağmen, “yurt dışı çıkış yasağı” kararının ilgiliye bildirimine ilişkin bir hüküm yeni düzenlemede bulunmamaktadır.

Çalışmada detaylarına değinildiği üzere revize edilerek yürürlüğe giren yurt dışı çıkış yasağının gözden geçirilmesinde fayda bulunmaktadır. Aksi takdirde yeni uygulamanın da Anayasa Mahkemesinden dönmesi çok uzak değildir.

Dip Notlar:

(1) Anayasa Mahkemesi, T:18.10.2007, E:2007/4, K:2007/81. 08.12.2007 tarihli ve 26724 sayılı Resmi Gazete. (Bundan sonra AYM Kararı olarak anılacaktır).

(2) Gelir İdaresi Başkanlığı, resmi web sitesinden kamuoyuna yönelik yapmış olduğu duyuru da “5766 sayılı Kanunla 6183 sayılı Kanuna eklenen 36/A maddesinde, Anayasa Mahkemesi’nin iptal gerekçesi, Anayasa hükümleri ve konuya ilişkin Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları dikkate alınarak” yeni düzenlemenin hayata geçirildiğini iddia etmektedir. (Bkz. http://www.gib.gov.tr/index.php?id=117, Erişim tarihi:17.06.2008).

(3) 06.06.2008 tarihli ve mük. 26898 sayılı Resmi Gazete.

(4) Gülsen Güneş, “Vergi İdaresinin Yurt Dışı Seyahat Özgürlüğüne Müdahalesine Eleştirisel Bakış”, Vergi Sorunları, Sayı:203, (Ağustos 2005), s.127.

(5) Bkz. Güneş, s.128.

(6) Söz konusu İHAM kararı ve standartlar hakkında ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. Billur Yaltı, “Vergi Borcu Nedeniyle Yurt Dışına Çıkış Yasağı”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı:66, 2006, s.102 vd.

(7) Bunun anlamı koşullara bağlı –tahsil imkanları, mal varlığı araştırması, yurt dışına çıkışın tahsil olanağı üzerindeki etkisi gibi- hiçbir değerlendirme yapmaksızın, vergi borcu olmasının tek başına otomatik bir yurt dışı çıkış yasağına dönüşmemesi gereğidir.

(8) Anayasa Madde 23: Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir. Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak; Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek; amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir. (Değişik: 3.10.2001-4709/8 md.) Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabilir. Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz.

(9) Yaltı, s.95.

(10) AYM Kararı.

(11) Yaltı, s.112.

(12) Ekrem Nur, “Vergi Borcu Nedeniyle Yurt Dışına Çıkış Yasağı Uygulamasının Anayasa’ya Aykırı Olduğu”, Yaklaşım, Sayı:147, Mart 2005, s.279.

(13) AYM Kararı.

(14) Yaltı, s.114.

(15) Güneş, s.127.

(16) Nur, s.279.

(17) Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Kitabevi, Bursa, 2000, s.226.

(18) Bülent Tanör, Necmi Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasas-ına Göre Türk Anayasa Hukuku, 7.b-, Beta Yayınevi, İstanbul, 2005, s.132.

(19) Gözler, s.226.

(20) Emre Akbulut, Yurt Dışına Çıkış Yasağı, Marmara Üniversitesi, SBE, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), İstanbul, 2007, s.10.

(21) Güneş, s.132; Yaltı, 115; Nur, s.280; Bumin Doğrusöz, “Vergi Borcu Nedeniyle Yurt Dışına Çıkış Yasağı ve 5 Milyarlık Sınır”, Yaklaşım, Sayı:72, Aralık 1998, s.38; Hakan Üzeltürk, “Vergi Borcu İçin Araçlar Bağlanmayacak Ama İnsanlar Bağlanacak”, Dünya, 17.06.2008. Bu konuda verilen bir öneriye göre vergi idarelerinin vergi başkanlıkları aracılığı ile yetkili hakimden izin alarak yurt dışına seyahat yasağı koydurtmaları ve ilgiliye izin veren hakim kararının kendisine tebliğinden itibaren 15 gün gibi bir süre içerisinde itiraz hakkının tanınması şeklinde bir düzenleme getirilebilir. (Doğrusöz, s.38.).

(22) Güneş, s.132.

(23) Hakan Üzeltürk, “Vergi Borcu İçin Araçlar Bağlanmayacak Ama İnsanlar Bağlanacak”, Dünya, 17.06.2008.

(24) Yaltı, s.115.

(25) Anayasa Madde 13: Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.

(26) Yaltı, s.115.

(27) AYM Kararı.

(28) Hakan Üzeltürk, “Yurt Dışına Çıkamayanlar, Yurt dışından Gelemeyenler”, Dünya,  20.05.2008.

(29) Hakan Üzeltürk, “Vergi Borcu İçin Araçlar Bağlanmayacak Ama İnsanlar Bağlanacak”, Dünya, 17.06.2008.

(30) Bumin Doğrusöz, “Yurt Dışı Çıkış Yasağına Yeni Düzenleme”, Referans, 07.02.2008.

(31) Bumin Doğrusöz, “Vergi Borcu Nedeniyle Yurt Dışına Çıkış Yasağı ve 5 Milyarlık Sınır”, Yaklaşım, Sayı:72, Aralık 1998, s.37.

(32) Güneş, s.122.

(33) Güneş, s.125.

(34) Hakan Üzeltürk, “Yurt Dışına Çıkamayanlar, Yurt dışından Gelemeyenler”, Dünya,  20.05.2008.

(35) Yaltı, s.118.

(36) Yaltı, s.118.

(37) Yaltı, s.119.